TBMM'de Kanun Nasıl Çıkar? Kanun Teklifinden Resmî Gazete'ye Aşama Aşama

Kanun teklifini 2017'den bu yana yalnızca milletvekilleri verebilir; teklif komisyonda incelenir, Genel Kurulda tümü ve maddeleri görüşülerek katılanların salt çoğunluğuyla (en az 151 oy) kabul edilir. Cumhurbaşkanı kanunu 15 gün içinde Resmî Gazete'de yayımlar ya da Meclise geri gönderir; yayımdan sonra 60 gün içinde Anayasa Mahkemesinde iptal davası açılabilir.

Türkiye'de bir kanun, milletvekillerinin TBMM Başkanlığına sunduğu kanun teklifiyle başlar; teklif önce ilgili komisyonda incelenir, ardından Genel Kurulda tümü ve maddeleri üzerinde görüşülüp oylanır. Kabul edilen kanun Cumhurbaşkanına gönderilir; Cumhurbaşkanı 15 gün içinde ya kanunu Resmî Gazete'de yayımlar ya da gerekçesiyle Meclise geri gönderir. Yayımlanan kanuna karşı 60 gün içinde Anayasa Mahkemesinde iptal davası açılabilir. Süreç Anayasanın 87, 88 ve 89. maddeleri ile TBMM İçtüzüğü'ne dayanır.

Kısaca: Kanun Teklifinden Resmî Gazete'ye 8 Aşama

1. Kanun teklifinin verilmesi: Bir veya daha fazla milletvekili, gerekçeli teklifi TBMM Başkanlığına sunar (Anayasa md. 88, İçtüzük md. 74).
2. Komisyona havale: Meclis Başkanlığı teklifi esas ve gerekirse tali komisyonlara gönderir (İçtüzük md. 23, 74).
3. Komisyon görüşmesi ve raporu: Komisyon teklifi aynen ya da değiştirerek kabul eder veya reddeder, bir rapor hazırlar (İçtüzük md. 35-42).
4. Genel Kurul gündemine alınma: Rapor "sıra sayısı" olarak basılıp dağıtılır; kural olarak 48 saat geçmeden görüşülmez (İçtüzük md. 52).
5. Genel Kurul görüşmeleri: Önce teklifin tümü, sonra maddeleri görüşülür; değişiklik önergeleri oylanır (İçtüzük md. 81, 87; temel kanunlarda md. 91).
6. Tümünün oylanması: Teklifin tümü kabul edilirse metin kanunlaşır (İçtüzük md. 81; Anayasa md. 96).
7. Cumhurbaşkanının değerlendirmesi: 15 gün içinde yayım ya da geri gönderme (Anayasa md. 89, 104).
8. Resmî Gazete'de yayım ve yargısal denetim: Kanun yayımlanır; yürürlük tarihi kanunun kendi maddesinde yazar. Yayımdan sonra Anayasa Mahkemesine iptal başvurusu yolu açıktır (Anayasa md. 148, 150, 151).

1. Kanun Teklifini Kimler Verebilir?

Anayasanın 88. maddesi bugün tek cümleyle şöyle diyor: "Kanun teklif etmeye milletvekilleri yetkilidir." 2017 anayasa değişikliğinden (21 Ocak 2017 tarihli ve 6771 sayılı Kanun) önce bu maddede "Bakanlar Kurulu ve milletvekilleri" ifadesi yer alıyordu; hükümetin hazırladığı metinlere "kanun tasarısı", milletvekillerinin metinlerine "kanun teklifi" deniyordu. 6771 sayılı Kanun "Bakanlar Kurulu ve" ibaresini maddeden çıkardı ve Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminde kanun tasarısı kavramı ortadan kalktı. Dolayısıyla bugün TBMM'ye gelen her kanun metni bir kanun teklifidir ve en az bir milletvekilinin imzasını taşır.

Bunun önemli bir istisnası bütçedir: Anayasanın 161. maddesine göre merkezî yönetim bütçe kanun teklifini Cumhurbaşkanı, malî yılbaşından en az 75 gün önce TBMM'ye sunar.

İçtüzüğün 74. maddesine göre teklif gerekçesiyle birlikte Başkanlığa verilir ve bir veya daha çok imza taşıyabilir. Meclisçe reddedilen bir teklif, aynı yasama döneminde ret tarihinden itibaren bir tam yıl geçmeden yeniden verilemez (md. 76). Bir yasama döneminde sonuçlanmayan teklifler hükümsüz sayılır, ancak yeni dönemde milletvekillerince yenilenebilir (md. 77).

2. Komisyon Süreci

Kanun teklifleri Meclis Başkanlığınca doğrudan komisyonlara havale edilir. Başkanlık, raporu Genel Kurul görüşmelerine esas olacak esas komisyonu ve gerekirse konunun bir yönüne ilişkin görüş bildirecek tali komisyonları belirler (İçtüzük md. 23).

• Bekleme süresi: Komisyonda görüşmeye havaleden (ya da dağıtımdan) 48 saat sonra başlanabilir (md. 36).
• İnceleme süresi: Esas komisyonun teklifi havaleden itibaren en geç 45 gün içinde sonuçlandırması gerekir. Süre dolarsa teklif sahibi, teklifin doğrudan Genel Kurul gündemine alınmasını isteyebilir; Genel Kurul işaret oyuyla karar verir (md. 37). Tali komisyonlar için süre 10 gündür.
• Anayasaya uygunluk: Komisyon önce teklifin Anayasanın metin ve ruhuna aykırı olup olmadığını inceler; aykırı bulursa maddelere geçmeden gerekçeli olarak reddeder (md. 38).
• Karar: Komisyonlar teklifi aynen ya da değiştirerek kabul edebilir, reddedebilir veya ilgili teklifleri birleştirebilir; ancak kendileri kanun teklif edemez (md. 35). Komisyonlar üye tamsayısının üçte biriyle toplanır, hazır bulunanların salt çoğunluğuyla karar verir (md. 27).
• Rapor: Komisyon, görüşlerini ve yaptığı değişikliklerin gerekçelerini içeren bir rapor hazırlar; karşı görüşteki üyeler gerekçeli muhalefetlerini yazabilir (md. 42).

Rapor, Genel Kurula "sıra sayısı" numarasıyla basılıp dağıtılır. Aksine karar alınmadıkça dağıtımdan itibaren 48 saat geçmeden görüşülemez (md. 52). Esas komisyon reddi isteyen bir rapor verir ve Genel Kurul bu raporu benimserse teklif reddedilmiş olur (md. 80).

3. Genel Kurul Görüşmeleri

İçtüzüğün 81. maddesi Genel Kuruldaki görüşme sırasını açıkça belirler:

1. Tümü üzerinde görüşme: Teklifin tümü hakkında görüşme açılır. Siyasi parti grupları ve komisyon adına konuşmalar 20'şer, milletvekillerinin konuşmaları 10'ar dakikadır (Danışma Kurulu önerisiyle aksi kararlaştırılmadıkça).
2. Soru-cevap: Tümü üzerindeki görüşmelerden sonra komisyonla 20 dakika soru-cevap yapılır; maddeler üzerinde bu süre 10 dakikadır.
3. Maddelere geçilmesinin oylanması: Genel Kurul maddelere geçilmesini kabul etmezse teklif reddedilmiş olur.
4. Maddelerin görüşülmesi: Her madde ayrı ayrı görüşülür; konuşma süreleri tümü üzerindekilerin yarısı kadardır. Değişiklik önergeleri işleme konur ve madde oylanır.
5. Tümünün oylanması: Son olarak teklifin tümü oylanır; tümü kabul edilmeyen teklif reddedilmiş sayılır.

Değişiklik önergeleri

Milletvekilleri ve esas komisyon; bir maddenin reddi, değiştirilmesi, metne yeni ya da geçici madde eklenmesi gibi konularda değişiklik önergesi verebilir. Anayasaya aykırılık önergeleri dahil her madde için en çok yedi önerge verilebilir; her siyasi parti grubuna mensup milletvekillerinin birer önerge verme hakkı saklıdır. Görüşmeler başladıktan sonra verilen önergelerde en az beş milletvekilinin imzası aranır. Önergeler aykırılık sırasına göre okunur, komisyona önergeye katılıp katılmadığı sorulur ve önergeler işaret oyuyla ayrı ayrı oylanır (İçtüzük md. 87). Anayasaya aykırılık gerekçesiyle bir maddenin reddini isteyen önergeler diğerlerinden önce oylanır (md. 84).

Temel kanun usulü

Bir hukuk dalını bütünüyle ya da kapsamlı biçimde değiştiren, toplumsal yaşamın büyük bölümünü ilgilendiren kanunlar için İçtüzüğün 91. maddesi özel bir yol öngörür. Bu "temel kanun" usulünde teklif Genel Kurulda bölümler halinde görüşülür; her bölüm en çok 30 maddeden oluşabilir. Bölümlerin hangi maddelerden oluşacağına, esas komisyonun ya da grupların teklifi ve Danışma Kurulunun oybirliğiyle önerisi üzerine Genel Kurul karar verir; oybirliği sağlanamazsa siyasi parti gruplarının önerisiyle de bu usule karar verilebilir. Bu usulde maddeler okunmadan bölüm üzerinde görüşme yapılır, ancak bölümdeki maddeler yine ayrı ayrı oylanır. Madde başına verilebilecek önerge sayısı ikiye iner (grupların birer önerge hakkı saklı) ve bölümler üzerindeki soru-cevap süresi 15 dakikayla sınırlıdır.

4. Oylama ve Karar Yeter Sayısı

Anayasanın 96. maddesine göre TBMM, bütün işlerinde üye tamsayısının en az üçte biriyle (600 milletvekilinden 200) toplanır. Anayasada başka bir hüküm yoksa toplantıya katılanların salt çoğunluğuyla karar verir; ancak karar yeter sayısı hiçbir durumda üye tamsayısının dörtte birinin bir fazlasından, yani 151'den az olamaz. Olağan bir kanunun kabulü için bu genel kural uygulanır.

Oylama İçtüzüğün 139. maddesine göre işaretle (el kaldırarak), açık (oy pusulası, elektronik oylama ya da ad okunarak) veya gizli yapılabilir. Anayasa değişiklikleri dışındaki kanun tekliflerinde, açık oylama zorunlu değilse, tümünün oylaması en az 20 milletvekilinin istemi halinde açık oyla, aksi halde işaret oyuyla yapılır (md. 81, 143).

Bazı konular daha yüksek çoğunluk ister. Örneğin genel ve özel af ilanı, üye tamsayısının beşte üç çoğunluğuyla (360) kabul edilebilir (Anayasa md. 87, İçtüzük md. 92). Anayasa değişikliklerinin teklif, görüşme ve oylama kuralları ise Anayasanın 175. maddesinde ayrıca düzenlenir ve olağan kanun yapımından farklıdır.

Konu	Gerekli çoğunluk	Dayanak
Genel Kurulun toplanması	Üye tamsayısının üçte biri (200)	Anayasa md. 96
Olağan kanunun kabulü	Katılanların salt çoğunluğu, en az 151 oy	Anayasa md. 96
Geri gönderilen kanunun aynen kabulü	Üye tamsayısının salt çoğunluğu (301)	Anayasa md. 89, İçtüzük md. 81
Genel ve özel af	Üye tamsayısının beşte üçü (360)	Anayasa md. 87, İçtüzük md. 92
Açık oylama istemi	En az 20 milletvekilinin yazılı istemi	İçtüzük md. 143

5. Cumhurbaşkanı Onayı ve 15 Günlük Süre

Genel Kurulun kabul ettiği kanun Cumhurbaşkanına gönderilir. Anayasanın 89. maddesine göre Cumhurbaşkanı, TBMM'nin kabul ettiği kanunları 15 gün içinde yayımlar.

Geri gönderme

Cumhurbaşkanı, yayımlanmasını kısmen veya tamamen uygun bulmadığı kanunu aynı 15 günlük süre içinde, gerekçesiyle birlikte bir daha görüşülmek üzere TBMM'ye geri gönderebilir. Kamuoyunda "veto" olarak da anılan bu yetkinin sınırları şöyle:

• Bütçe kanunları geri gönderilemez (Anayasa md. 89).
• Kanun kısmen uygun bulunmadıysa Meclis yalnızca uygun bulunmayan maddeleri görüşebilir. Genel Kurul, görüşmeler başlamadan önce yalnız bu maddelerin mi yoksa kanunun tümünün mü görüşüleceğine karar verir; her durumda kanunun tümü yeniden oylanır (İçtüzük md. 35, 81).
• TBMM, geri gönderilen kanunu üye tamsayısının salt çoğunluğuyla (en az 301 oy) aynen kabul ederse, kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır. Bu nitelikli çoğunluk şartı da 2017 değişikliğiyle Anayasaya eklendi.
• Aynen kabul oylamasında 301 oya ulaşılamazsa, oylanan kanunun tümü ya da ilgili madde reddedilmiş sayılır (İçtüzük md. 81).
• Meclis geri gönderilen kanunda yeni bir değişiklik yaparsa, Cumhurbaşkanı değiştirilen kanunu tekrar geri gönderebilir (Anayasa md. 89).
• Yeni yasama dönemi başında, önceki dönemde Cumhurbaşkanınca geri gönderilmiş kanunlar hükümsüz sayılır (İçtüzük md. 77).

6. Resmî Gazete'de Yayım ve Yürürlük

Cumhurbaşkanı kanunu uygun bulursa kanun, numarası ile birlikte Resmî Gazete'de yayımlanır. Kanunun hangi tarihte yürürlüğe gireceği genellikle metnin sonundaki "yürürlük" maddesinde yazılıdır: Çoğu kanun "yayımı tarihinde" yürürlüğe girer, bazı hükümler için ise ileri bir tarih öngörülür. Kanunların güncel metinlerine Cumhurbaşkanlığı Mevzuat Bilgi Sistemi'nden (mevzuat.gov.tr) ve Resmî Gazete arşivinden ulaşılabilir.

7. Anayasa Mahkemesine İptal Başvurusu

Yayımlanan bir kanun, Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla Anayasa Mahkemesine götürülebilir. Anayasa Mahkemesi kanunları şekil ve esas bakımından denetler (Anayasa md. 148). Başlıca yollar şunlardır:

• İptal davası (soyut norm denetimi): Doğrudan iptal davası açma hakkı Cumhurbaşkanına, TBMM'de en fazla üyeye sahip iki siyasi parti grubuna ve üye tamsayısının en az beşte biri (120 milletvekili) tutarındaki üyelere aittir (md. 150). Bu hak, kanunun Resmî Gazete'de yayımlanmasından itibaren 60 gün sonra düşer (md. 151).
• Şekil bozukluğu: Kanunların şekil yönünden denetimi, son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığıyla sınırlıdır ve Cumhurbaşkanınca ya da milletvekillerinin beşte biri tarafından istenebilir. Şekil bozukluğuna dayalı iptal davası, kanunun yayımından itibaren 10 gün geçtikten sonra açılamaz (md. 148).
• İtiraz yolu (somut norm denetimi): Bir davaya bakan mahkeme, uygulayacağı kanun hükmünü Anayasaya aykırı görürse ya da taraflardan birinin iddiasını ciddi bulursa, Anayasa Mahkemesinin kararına kadar davayı geri bırakır. Anayasa Mahkemesi kararını beş ay içinde verir (md. 152).

Anayasa Mahkemesinin kararları kesindir. İptal edilen kanun ya da hüküm, kararın Resmî Gazete'de yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar; Mahkeme gerekirse iptalin yürürlüğe gireceği tarihi, kararın yayımından itibaren en çok bir yıl sonraya bırakabilir (md. 153).

Sıkça Sorulan Sorular

Bakanlar ya da Cumhurbaşkanı kanun teklifi verebilir mi?

Hayır. 2017 anayasa değişikliğinden sonra Anayasanın 88. maddesine göre kanun teklif etme yetkisi yalnızca milletvekillerine aittir. İstisna bütçedir: Merkezî yönetim bütçe kanun teklifini Cumhurbaşkanı TBMM'ye sunar (Anayasa md. 161).

Bir kanunun kabul edilmesi için kaç oy gerekir?

Olağan kanunlarda Genel Kurula katılanların salt çoğunluğu yeterlidir; ancak bu sayı 151'den az olamaz ve Genel Kurulun toplanabilmesi için en az 200 milletvekili gerekir. Cumhurbaşkanının geri gönderdiği bir kanunun aynen kabulü için ise en az 301 oy aranır.

Cumhurbaşkanı kanunu onaylamazsa ne olur?

Cumhurbaşkanı kanunu 15 gün içinde yayımlamalı ya da gerekçesiyle Meclise geri göndermelidir. Geri gönderilen kanunu TBMM üye tamsayısının salt çoğunluğuyla aynen kabul ederse kanun Cumhurbaşkanınca yayımlanır. Bütçe kanunları geri gönderilemez.

Kanun Resmî Gazete'de yayımlandığı gün mü yürürlüğe girer?

Her zaman değil. Yürürlük tarihi kanunun kendi yürürlük maddesinde belirtilir; birçok kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girerken bazı hükümler için ileri bir tarih öngörülebilir.